2023自然资源工作答卷之一：严守耕地红线，牢牢端稳中国饭碗
严守耕地红线，牢牢端稳中国饭碗
岁末年初，捷报频传——13908亿斤！2023年全国粮食产量再创新高，连续9年稳定在1.3万亿斤以上。
30%以上！2023年我国对全球经济增长贡献突出，经济恢复速度在主要经济体中处于领先地位。
喜讯！2023上半年全国地类变化监测结果显示，耕地总量有望连续第三年保持净增加态势。
“我国经济总体回升向好，高质量发展扎实推进，全面建设社会主义现代化国家迈出坚实步伐。”三年疫情防控平稳转段后经济波浪式发展、曲折式前进，耕地连年净增加，粮食产量连年创新高，稳住了经济发展的“基本盘”。
国之大者，食为政首，地为根基，习近平总书记念兹在兹。开局之年，自然资源部门将耕地保护放在人与自然和谐共生的战略高度统筹谋划，聚焦稳住总量、优化布局、压实责任三件大事，紧盯严控增量、盘活存量、严格执法三个环节，全力推进耕地保护各项改革措施落地见效，为统筹高质量发展和高水平安全夯实根基。
党政同责落地
制度建设稳步推进
饭碗一起端，责任一起扛。
习近平总书记强调，要压实地方各级党委和政府责任，实行党政同责，从严查处各类违法违规占用耕地或改变耕地用途行为，对在耕地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任。
耕地保护之首，全面落实党政同责。
2023年，党政同责考核办法及其系列配套文件相继落地，耕地保护和粮食安全考核“合二为一”，对突破耕地保护红线等重大问题实行“一票否决”，党政同责的考核制度框架已经形成。地方党委和政府逐级签订耕地保护责任书，耕地和永久基本农田目标任务带位置数据逐级分解下达并上图入库，为考核奠定基础。
与之相对应，耕地保护责任目标考核奖惩机制得以确立，推动“保护耕地不吃亏”迈出一大步。每年根据考核结果，对于存在耕地保护任务缺口且无法按时间表补齐的省份，收取经济补偿；对于超额完成耕地保护任务的省份，予以经济奖励并按照一定比例奖励用地计划指标。
耕地保护之要，规划引领管控先行。
在全国国土空间规划纲要统领下，五级三类国土空间规划体系对耕地和永久基本农田保护发挥着基础性管控作用，“三区三线”划定成果将为党政同责考核提供基础支撑。其中，不仅明确了耕地保护优先序，还严控新增建设用地和城镇开发边界范围，在规划“一张图”上统筹空间需求，源头杜绝违法违规占用耕地。
耕地保护之需，调查监测跟进优化。
自然资源部统筹规范耕地保护卫星遥感监测工作，依据年度卫片监测和国土变更调查，统计各地区年度违法占用耕地总量和比例，纳入省级党委和政府落实耕地保护和粮食安全责任制年度考核。
2023年度国土变更调查根据党政同责考核和林草湿调查监测工作衔接等需求，对实施方案和技术规程等进行系统优化：首次在2023年全国两会之前公开发布耕地变化形势，及时传导压力落实耕地保护责任；遥感监测图斑于2023年12月15日之前全部下发，整体进度较往年提前一个月。
自然资源监测以耕地变化为重点，组织开展地类变化监测，耕地相关监测成果及时应用于支撑国土变更调查日常举证、耕地保护、督察执法。同时，以耕地为主线梳理耕地分省、分类变化情况，并套合管理信息分析成果支撑耕地变化形势预警、违法犯罪线索排查等工作。
耕地保护之源，全面节约战略落地。
节约集约就是对耕地的源头保护。为此，自然资源部门加大节约集约制度供给和实践探索，紧盯严控新增占用、盘活存量土地两个环节，推动最严格的节约用地制度落地。一方面，以国土空间规划作为依据，强化计划管控，推动优化建设项目选址，审查中严格执行用地标准，切实做到不占或少占耕地。各级自然资源部门积极参与基础设施项目选址选线，相同工程技术条件下，推荐耕地尤其是永久基本农田占用比例低的方案。另一方面，推动用地方式向挖潜存量转变，各地探索存量换增量、地下换地上、资金技术换空间，优化完善增量安排与消化存量挂钩机制，减轻耕地占用的压力。各省（区、市）年度批而未供土地和闲置土地处置率分别不低于25%和15%。
耕地保护之责，逐级传导落实到位。
除了各级党委和政府逐级签订“军令状”，各地结合实际探索将耕地保护责任逐级传导的有效途径。目前，全国有26个省份探索实施田长制，各级田长各司其职将责任落实到人到田。同时，探索依托田长制建立“人防+技防”智慧监管模式，加强卫星遥感、大数据、人工智能等现代化科技手段应用，实施全天候实时动态监管和全生命周期管理。
为了充分调动各级责任主体的积极性，多地统筹各类涉农资金探索优化完善耕地保护补偿机制，不断提高对耕地保护和种植粮食的奖补力度。江苏省连续6年开展耕地保护补偿激励，省级每年投入1亿元，对耕地保护成效突出的乡（镇、街道）给予200万元资金奖励。广东省惠州市惠阳区积极开展撂荒耕地复耕复种，2023年投入区级专项资金600万元用于水稻种植补贴，避免二次撂荒。诸如此类，可以通过经济手段有效防范耕地“非农化”和永久基本农田“非粮化”。
如今，党政同责“首考”在即，我们不仅希望看到实事求是的考核结果，更愿意看到由此带来的耕地保护新格局。
系统保护治理
长效机制持续完善
山水林田湖草沙是生命共同体。“田”字之重，唯有深化改革，方能承载时代使命。
耕地保护，不止于稳住总量。
“耕地保护是一个系统工程，要突出把握好量质并重、严格执法、系统推进、永续利用等重大要求。”自然资源部门通过一系列“长牙齿”的硬举措，初步遏制了多年来耕地总量持续减少的势头。
“水稻田就是湿地，种水稻本身也是一方美景。”耕地既是粮食生产等人类活动的物质基础，也是生态系统的重要组成部分，还是传承农耕文化与中华文明的立根之基。湖南省在全国率先编制实施耕地保护专项规划，首创性提出基于数量、质量、生态、文化的全方位耕地保护利用体系，奏响了新时代耕地保护的好声音。
2023年，自然资源部指导各地重新梳理、保留并推进356个以乡镇为单元的全域土地综合整治试点，对农村一定空间内各类生态要素统一规划治理，一体化推进包括耕地在内的土地整理、生态保护修复和历史文化保护。其中，强调维护“三区三线”划定成果的严肃性，防止耕地和永久基本农田阶段性流失和质量降低，切实维护群众合法权益。从试点效果看，全域土地综合整治充分体现了对耕地和永久基本农田的整体保护和系统治理。
优质耕地，必须更严格保护。
自然资源部门严格落实“三区三线”的空间管控要求，各类建设都要避让耕地和永久基本农田这条控制线。确需占用耕地的，必须补足同等数量质量的、可以稳定利用的耕地。对于违法占用耕地，先行冻结违法建设项目所在地储备库中的补充耕地指标，待查处整改完成后再解除冻结，以此保证及时补足补优耕地。在此过程中，自然资源部门结合土地综合整治和高标准农田建设，优先将光热条件、土壤条件和水利设施配套较好的其他农用地整治为耕地。
不同于一般耕地，永久基本农田作为耕地中的精华，黑土地作为“耕地中的大熊猫”，都是需要特殊保护的优质耕地。对于这些优质耕地，我们既要守住数量，还要关注质量和位置变化，将可以长期稳定利用的优质耕地划入永久基本农田严加保护，严厉打击盗采、盗挖耕地特别是黑土耕地等行为，从立法监管、科学治理、用养结合、监督执法、激励机制等方面采取特殊之举。
优化布局，不拘于耕地资源。
耕地的形态、位置变化和分布格局，在一定程度上直接影响粮食产能、生态系统稳定乃至地方文化传承。
“过去是南粮北调，现在北粮南调，吃大米靠东北。但是南方自己的责任田，自己还是要保。”总书记所言，不仅关乎耕地保护责任落实，也是耕地布局变化问题。
优化耕地布局，既要解决耕地本身碎片化、分布零散的问题，也要遏制“北粮南运”势头，还要改变“耕地上山、林果下山”的格局，使农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律。
为此，自然资源部推动建立耕地保护责任目标考核奖惩机制，特别是采取经济奖惩措施，引导南方省份有序恢复一部分流失的优质耕地，在压实耕地保护党政同责的基础上，促进优质耕地“南增北稳”。
浙江等地探索以全域土地综合整治和耕地进出平衡为抓手，在合理过渡期内稳妥推进“山上”换“山下”，优化耕地布局。把过去在山上开垦的耕地逐步调整到山下，山下的果树林木尽量调整上山上坡，促使各类农业生产各得其所。
湖南省在耕地保护专项规划中，按照“米袋子”优先、“菜篮子”调优、林果业上山的原则，正确处理耕地保护中五大空间关系：耕地与林地园地的关系、粮食作物与其他主要农产品的关系、优先利用区和严格管控区的关系、耕地后备资源与耕地集中连片的关系、补充耕地资源与提质改造的关系，规划统筹全省耕地布局优化的空间需求。
“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局。”按照这一要求，耕地保护稳定数量、提升质量、优化布局，秉持山水林田湖草沙一体化保护理念，按照自然生态的整体性、系统性及其内在规律开展系统保护治理。自然资源部门加快实施重要生态系统保护和修复重大工程，2023年新增支持7个重大工程,其中“田”的元素及其承载的多元功能，得到完美阐释与尽致展现。
从量质并重到数量、质量、生态“三位一体”管护，再到系统保护治理，耕地保护内涵在实践中不断深化拓展。
严格用途管制
深化重点领域改革
“18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。”落实最严格的耕地保护制度，要求加强用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、永久基本农田“非粮化”。
2023年，“两个平衡”在实践中不断改进和完善。
在耕地占补平衡中，自然资源部督促指导各地严格补充耕地质量及其后期管护，完善补充耕地立项、实施、验收、管护政策，强化补充耕地全流程管控，防止补充数量质量不到位、后续退化撂荒等问题。
与此同时，耕地进出平衡审慎稳妥推进。重点将以往因平原绿化造林、超标准建设绿色通道、挖湖造景等不合理流出的优质耕地纳入整改恢复范围。对在适宜种粮的优质耕地上种植经济作物的，加强政策引导，尊重群众意愿，杜绝不顾客观生态条件和耕作条件的不合理行为，严禁“简单化”“一刀切”强行复耕。
“要将非农建设、农业结构调整、造林种树等各类对耕地的占用，统一纳入占补平衡管理。”总书记明确提出“以补定占”改革完善耕地占补平衡制度的思路。
针对耕地后备资源逐渐匮乏的客观实际，自然资源部落实“改革耕地占补平衡制度”的要求，探索耕地占补平衡与进出平衡从“小占补”到“大占补”的贯通机制。按照改革部署，坚持“以补定占”，在耕地总量动态平衡的前提下，以上年度省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度补充耕地指标和非农建设允许占用耕地规模的上限。各类占用耕地的实施主体应当按规定落实补充耕地责任，各省（区、市）要统筹安排资金用于耕地保护与质量建设，调动相关主体保护耕地的积极性。
“适度开发盐碱地等耕地后备资源，可以补充耕地面积。”习近平总书记提出盐碱地综合改造利用是耕地保护和改良的重要方面，强调梯次推进盐碱地等耕地后备资源开发。自然资源部统筹盐碱地等未利用地、其他农用地、低效建设用地等各类非耕地作为补充耕地来源，新增加的可以长期稳定利用的耕地，用于落实补充耕地任务。
改革还在深化，创新还在继续。耕地保护从严从紧的大方向越来越明确，改革新政呼之欲出，有待在实践中检验。
执法督察从严
零容忍赋能“长牙齿”
耕地红线也是战略底线，维系国家命脉的安全线。
严守资源安全底线，需要驰而不息贯彻严的基调、拿出严的措施、营造严的氛围。对此，自然资源执法督察综合运用公开通报、集中约谈、挂牌督办等手段，持续以“零容忍”态度落实耕地保护“长牙齿”的硬措施。
推动立法进程，依法保护耕地。
自然资源部于2022年底将耕地保护法报请国务院审议后，积极配合开展耕地保护立法审查相关工作，推动将“耕地保护法”列入十四届全国人大常委会立法规划一档项目。同时，配合推进粮食安全保障立法进程，夯实耕地保护和粮食安全法治基础。
为了巩固永久基本农田划定成果，自然资源部会同农业农村部围绕红线利用管控、占用调整、监督管理等内容，正在抓紧研究制定《永久基本农田保护红线管理办法》，建立永久基本农田优化调整机制，对涉及占用调整永久基本农田的各类情形明确管控要求。
持续从严执法，严肃查处案件。
全国2023年度卫片执法工作将国家级重大基础设施项目违法用地纳入省级问责范围，将违法占用耕地拆除恢复土地原状地块纳入抽查范围，进一步压实省级党委、政府耕地保护责任，深化卫片执法成果在党政同责考核方面的应用。
自然资源部2023年向社会公开通报7起挂牌督办案件处理结果、13起土地违法案件查处情况、12起非法占用农用地违法犯罪典型案例，以及2022年以来违法占用耕地问题突出的9个地区；督促有关省完成卫片执法发现违法占用耕地整改8779.72亩，冻结补充耕地指标21.14万亩。同时，督促指导各地认真查摆整改执法查处宽松软问题，以案为鉴，推动对事对人依法依规查处到位，以“零容忍”态度严肃查处各类违法占用耕地行为。
农村乱占耕地建房专项整治工作依法稳妥有序推进,持续以“零容忍”的态度坚决遏制新增问题。2023年公开通报4个新增问题尚未整改到位较多的县区并督促整改；向纪检监察等部门移送问题线索322条，给予党纪政务处分158人。全国处置违反“八不准”规定新增乱占耕地建房问题5190宗，涉及耕地8791.86亩、永久基本农田1672.03亩。
聚焦责任主体，以督察促整改。
国家自然资源督察持续深化成果应用，配合开展全国耕地占补平衡专项整治、耕地保护和粮食安全责任制考核工作，督促地方政府落实耕地保护主体责任、推动“三区三线”划定成果落地生效。
2023年，国家自然资源督察机构向31个省（区、市）人民政府和新疆生产建设兵团印发督察意见书，向社会公开通报了123个土地违法违规重大典型问题，公开约谈了21个问题严重地市政府负责人。同时，落实贯通协调机制，向纪检监察、审计等部门移交移送耕地违法违规重大问题线索，促进形成耕地保护监督合力。
坚持边督察边整改，督察机构重点督办了一批“大棚房”、侵占耕地挖湖造景、违规占用永久基本农田种植绿化草皮等重大问题。同时，落实“长牙齿”的硬措施，组织重大违法问题核查督办，持续做好督察发现问题整改督促核查工作，公开67个重大典型问题整改结果、被公开约谈地市问题整改阶段性进展情况，主动接受监督。
“零容忍”，是一种态度，更是一种要求。执法督察向社会释放出耕地严保严管的强烈信号，在对违法占用耕地行为产生震慑的同时，进一步建立起“不敢占、不能占、不想占”的耕地保护长效机制。
“新时代新征程上，耕地保护任务没有减轻，而是更加艰巨。”习近平总书记的谆谆叮嘱言犹在耳，“耕地红线一定还要守住，千万不能突破，也不能变通突破”。进入“十四五”规划实施关键之年，我们更要以对历史负责、对人民负责的态度，坚决扛起耕地保护重大政治责任，为实现人与自然和谐共生的中国式现代化作出新贡献。
中国法治新闻网摘编：亓淦玉 |
